Avec près d’un millier de projets aidés par l’ADEME en 2021 pour 2,5 milliards d’euros d’aides sous forme de subventions ou d’avances remboursables, l’évaluation d’un dispositif d’aides à l’innovation de cette ampleur relève d’un véritable défi méthodologique. Avec sa double approche qualitative et quantitative, cette évaluation a permis d’analyser le rôle d’un tel soutien public à l’innovation.
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Le Programme d’investissements d’avenir (PIA) a été créé par l’État dès 2010 à la suite des conclusions de la commission sur les priorités stratégiques d’investissement et d’emprunt national, présidée par Michel Rocard et Alain Juppé. Après la crise de 2008, l’objectif était de stimuler l’innovation industrielle et l’investissement productif en France, d’accélérer la croissance potentielle des secteurs d’avenir, et d’ouvrir la voie à la transition énergétique et écologique (TEE).
Le PIA, un soutien public massif à l’innovation
La mise en œuvre de ce programme est pilotée par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), service du Premier ministre, avec le concours du ministère de la Transition écologique (MTE), du ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (MESRI), et du ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance (MEFR). Ils s’appuient sur une dizaine d’opérateurs publics, dont l’ADEME. Depuis 2010, 57 milliards d’euros (Md€) ont été attribués à ce programme en quatre vagues : le PIA1 en 2010 (35 Md€), complété en 2014 du PIA2 (12 Md€), du PIA3 en 2017 (10 Md€) et enfin du PIA4 lancé en 2020 (20 Md€, dont 11 intégrés au plan France Relance).
Le PIA ADEME, un soutien pour la transition écologique de notre économie
L’ADEME, en qualité d’opérateur du PIA, a été chargée d’expertiser et de financer les innovations éco-efficientes portées par des entreprises pour accompagner la transition écologique. À ce jour, près d’un millier de projets ont été aidés par l’ADEME pour 2,5 milliards d’euros d’aides sous forme de subventions ou d’avances remboursables, sur une grande diversité de thématiques techniques (transport, bâtiment, chimie verte, etc.) et d’innovations. L’objectif est de permettre à l’industrie française de s’engager dans la transition écologique en gagnant en compétitivité prix (par la baisse des coûts) et hors prix (par l’innovation), et de faire émerger de nouveaux modèles économiques adossés entre autres à l’économie numérique et à l’économie de la fonctionnalité, tout en permettant l’émergence rapide de nouveaux acteurs à même de se positionner sur des marchés très variés et de produire un effet d’entraînement sur l’ensemble de l’économie.
L’évaluation ex post du PIA ADEME, une obligation communautaire complétée d’une demande de l’État
L’évaluation de ce programme d’aides publiques résulte de l’obligation réglementaire1 européenne d’intégrer l’analyse d’impact dans la gestion des dispositifs d’aides d’État de grande ampleur2 destinées à soutenir les économies européennes nationales. Aux yeux de la direction générale de la concurrence de la Commission européenne (DG COMP), le principe de justification des aides d’État doit se traduire par l’absence d’atteinte au jeu de la concurrence libre et non faussée, par le caractère approprié et proportionné des soutiens nationaux, et par leur caractère incitatif pour pousser les entreprises à mener des projets de grande envergure, sans induire d’effet d’aubaine. La nécessité de cette évaluation a également été inscrite dans les conventions signées entre l’État français et l’ADEME dès la conception du PIA en 2010 : « une évaluation scientifique, économique, sociale et environnementale de l’action devra être mise en place par l’opérateur pour apprécier l’impact des investissements consentis sur l’évolution des bénéficiaires ».
Une problématique évaluative propre aux programmes d’aide à l’innovation
Un benchmark international des pratiques d’évaluation a montré que l’évaluation des impacts d’aides à l’innovation environnementale relevait d’un véritable défi méthodologique et que peu de travaux avaient été conduits dans ce domaine. La construction de l’évaluation du PIA géré par l’ADEME s’est ainsi articulée autour de plusieurs questions : quelle adaptation du programme aux besoins en matière d’innovation ? Quel effet de stimulation de la RDI en faveur de la transition écologique ? Quelle contribution au développement économique des entreprises et des filières industrielles ? Quelle réduction des impacts sur l’environnement ? Quelle adéquation des impacts socio-économiques avec les succès technologiques ? Enfin, quelle conformité à la doctrine européenne en matière d’aides d’État ? L’évaluation réalisée interroge la conception même de ce type de programme de soutien à l’innovation, qui ne peut s’analyser comme un programme classique d’aide au développement économique des entreprises. L’aide à l’innovation permet en effet de soutenir la prise de risque et se fait sur le temps long ; les résultats mesurés par l’évaluation, même pour des projets en début de commercialisation, restent incertains.
PIA opéré par l’ADEME : les résultats obtenus
La logique d’intervention du programme prévoit qu’à court terme, les bénéficiaires du PIA (entreprises, laboratoires et collectivités) s’engagent dans un projet, collaborent et expérimentent.Cela provoque, à moyen terme, des résultats intermédiaires basés sur le développement puis la commercialisation de solutions innovantes en faveur de l’environnement. Cette seconde étape produit elle-même de nouveaux résultatsà long terme :maintien ou création d’activité et d’emploi en France et réduction de l’impact environnemental national.
Après enquête et analyse, les résultats réellement obtenus sont détaillés ci-dessous.
Évaluer n’est pas [que] compter, c’est aussi expliquer et porter un jugement
En finançant des projets d’innovation, l’ADEME attend des bénéficiaires qu’ils développent des solutions inédites qui seront ensuite commercialisées et dont la diffusion permettra de générer de l’emploi et de renforcer les filières de la TEE. Les effets attendus du PIA ADEME sont une suite de résultats en chaîne qui vont s’étaler dans le temps. L’aide publique joue un rôle de déclencheur de l’investissement en R&D, auquel s’ajoutent d’autres facteurs de réussite : stratégie commerciale, capacité à lever des fonds, prix des matières premières et de l’énergie, concurrence, etc.
Un soutien public utile aux avancées technologiques
L’évaluation du PIA a permis de rassembler des preuves du rôle du soutien public dans la production de résultats technologiques, grâce à la qualité des projets sélectionnés, à la capacité à s’adapter face aux obstacles rencontrés, et au suivi technique et contractuel réalisé par l’ADEME. En revanche, les impacts socio-économiques et écologiques de plus long terme ont été plus difficiles à objectiver et à agréger ; les signaux sont mitigés et n’ont pas pu être interprétés de manière certaine.
C’est pourquoi il est nécessaire de mixer les approches permettant à la fois de mesurer l’efficacité globale d’un programme, et d’étudier plus en détail des projets particuliers et les mécanismes causaux complexes sous-jacents. C’est en effet en comprenant les ressorts cachés de la réussite ou de l’échec qu’on peut faire évoluer les programmes d’aide. C’est ainsi, par exemple, que le PIA ADEME a su intégrer au fil du temps une nouvelle dimension de préparation à la mise sur le marché lors de la sélection et du suivi des projets, améliorant les performances commerciales des projets les plus récents.
Des résultats qui s’apprécient sur le long terme
Les attentes politiques d’un tel programme sont souvent très orientées sur les externalités positives suscitées par l’innovation. Or cette vision politique est souvent en décalage avec la réalité des marchés, pour lesquels le choix d’adopter ou non des technologies bas carbone n’est pas lié à leur potentiel écologique mais à leur profitabilité. En partant de la logique d’intervention du programme, l’évaluation a ainsi montré le décalage entre les objectifs de retour sur investissement rapide assignés à cette politique d’innovation collaborative, et les difficultés auxquelles se heurtent les projets : haut niveau de risque technologique sur des marchés émergents, incertitude des débouchés économiques et temps long pour mesurer des bénéfices environnementaux.
Loin des lieux communs (innovation = croissance), l’état de l’art montre en effet qu’un projet d’innovation met en moyenne 19 ans à produire tous ses effets et que ses impacts sont difficiles à démontrer avec des indicateurs quantitatifs simples (volume de ventes réalisées, volume de CO2 ou consommation de ressources naturelles évités) compte tenu des données et méthodes d’évaluation disponibles.
Alors que les démonstrateurs ont fait la preuve de leur efficacité dans des premières commerciales, il est difficile de passer à la massification dans ces marchés particuliers des éco-activités innovantes. Ce travail révèle que les attentes initiales des pouvoirs publics relèvent plus d’un « idéal » que d’une réalité vérifiée sur le terrain sur la façon dont l’aide publique agit sur les bénéficiaires. De plus, l’intervention publique ne se traduit pas toujours à court terme par des réalisations avec des impacts visibles pour la société. Pour lever ce malentendu, il semble donc nécessaire de redéfinir les attendus des aides à l’innovation en les recentrant en priorité sur les résultats technologiques et les effets d’apprentissage.
Peut-on laisser la transition écologique au libre jeu des marchés ?
L’innovation environnementale se heurte en général à d’importantes défaillances de marché, celles-là mêmes qui justifient l’aide publique. On distingue en particulier le coût souvent trop élevé de la solution « propre » par rapport à la conventionnelle, renforcé par l’effet de « dépendance au sentier », c’est-à-dire le poids des habitudes même lorsqu’il existe des alternatives bénéfiques à tous. Il ne suffit pas en effet qu’une innovation existe pour qu’elle soit immédiatement adoptée à grande échelle, il faut aussi tenir compte de son acceptabilité.
La réduction des coûts de production et le bénéfice attendu de la solution « propre » par rapport à la solution « de référence » sont déterminants. Regardés individuellement, certains projets parviennent d’ailleurs déjà à atteindre cette viabilité marchande, comme le projet de route du futur « 100 % recyclée », qui a démontré que l’enrobage recyclé sur place était moins coûteux que l’enrobage neuf acheminé sur les chantiers. Mais à l’échelle du marché, les externalités négatives ne se traduisent pas toujours dans les coûts des produits : polluer coûte dans ce cas moins cher que de chercher à moins polluer.
Enfin, une dernière défaillance de marché, importante, procède du fait que, dans le domaine de la transition écologique, la demande du marché est induite aussi par la politique publique (via normes et taxes…). La cohérence entre certaines politiques publiques est ainsi au cœur du processus de création de valeur dans le PIA ADEME.
En guise de conclusion
En allant au-delà d’une stricte analyse économétrique telle qu’attendue par la Commission européenne, l’ADEME a pu échanger avec les entreprises ayant reçu un soutien et ainsi mieux comprendre les effets internes aux entreprises induits par ce programme. L’approche mixte a notamment mis en lumière l’importance des étapes intermédiaires que franchissent les entreprises innovantes avant la mise sur le marché : intensification de l’effort de R&D, création et diffusion de connaissances par les partenariats, levée de verrous technico-économiques, transfert de connaissances sur de nouveaux projets, changements de comportement envers l’écologie, etc. Cette meilleure compréhension du fonctionnement du programme a permis son adaptation plus fine aux attentes de ses bénéficiaires et de l’État.
1. Cette obligation date de 2015.
2. Un régime d’aide est qualifié de « régime de grande ampleur » lorsque son budget annuel moyen consacré aux aides d’État excède 150 millions d’euros.
Laurence OULD FERHAT et Isabelle SANNIE